调研发现，互联网企业最核心的诉求是发展环境，希望有更清晰的政策预期。而政府更关心的则是发展、管理、安全三个要素间的关系和权衡。企业和政府的诉求本质上是一致的，都是希望依法管理互联网

日前，《互联网行业“十二五”发展规划》（以下简称《规划》）正式发布。这是我国首个政府层面的互联网发展行业规划，在世界上亦无先例。

《规划》是如何制定出台的？有何亮点？如何看待我国互联网未来5年的发展之路？针对这些问题，本报记者专访了参与《规划》起草的工业和信息化部电信研究院总工程师余晓晖。

互联网发展能规划吗？ 

随着“十二五”的推行，各行业都在考虑和制订规划。不过，因为互联网本身是一个创新极度活跃的行业，它不是通过规划发展起来的，发展的不可预期性也比较大。

但为什么又要做这个规划呢？

“创新是不可预期的，总体发展又有一些特点和规律性”，余晓晖表示，制定这份《规划》，一个很重要的考虑，就是通过规划总结中国互联网发展经验，同时寻找未来发展的一些共识。

“互联网在中国已到了一个很重要的阶段，规模很大，网民很多，互联网本身的多重属性使其在经济、社会、文化、生活等方面的作用越来越大。今后要怎么发展，向什么方向走，哪些是关键性要素？”他说，这些都需要在探讨和思考中取得共识。

当然，共识的取得并不容易。“互联网规划关系网民、企业、不同的管理者、行业协会等很多利益相关方，他们在使用和发展互联网过程中有不同的诉求。”余晓晖说，在《规划》制定过程中，做了很长时间的大量调研，“我们希望最大程度征求各方意见”。

《规划》制定过程中，对中国主要的互联网企业进行了调研，“不光是大企业，还专门调研了小企业，”余晓晖认为，“中小企业多，是互联网行业的一个特点，互联网不断有异质性创新出来，关键是让小企业能健康成长。此次《规划》将‘培育和扶持互联网中小企业成长’列为保障措施之一，就是反映这样的诉求”。

此外，电信企业、设备企业、行业协会、行业专家、政府机构等都在征求意见之列，“征求了各部委的意见，约有十几家”。

规划如何反映各方诉求？

此次《规划》的制定由工信部牵头，“部长牵头抓，各司局长具体参与，写作班子在研究院，”余晓晖介绍。

“别的行业规划有比较成熟的套路可以借鉴，但给互联网行业做规划，这是第一次。其它国家也没有类似规划可以参考，多少有些探索性质，”他说，“工信部全面动员，花了很大的力气”。

《规划》制定的时间比较长，从2010年11月底开始，经过大量的调研和反复的讨论，到2011年年中，大部分框架和内容基本确定，2011年9月完成。

余晓晖坦言，制定过程中讨论比较多的是如何去协调发展、管理、安全之间的辩证关系。“三者是个有机的统一体，如何综合考虑，才能符合国家的最大利益，符合我国参与国际竞争的要求，这是考虑最多的。”

他说，在调研中发现，互联网企业最核心的诉求是发展环境。它们希望有更清晰的政策预期，如市场秩序、知识产权、网络环境等。“大部分企业提出最需要的不是资金的支持，而是环境的保障。所以我们在规划中，把互联网市场环境建设作为一个很重要的任务”。

而政府更关心的则是权衡发展、管理、安全三个要素间的关系。“政府希望把互联网发展好、利用好，更好地服务经济社会的发展，并保障网络与信息安全。所以《规划》把经济社会发展作为互联网发展的首要目的来考虑。”

“企业和政府的诉求本质上是一致的，都是希望建立良好环境，依法管理互联网，促进我国互联网变得更为强大。只是在具体操作上有不同的诉求重点。”余晓晖说。

关于互联网的管理，他表示，因为互联网是个创新活跃的领域，出现生产关系滞后于生产力的现象是难免的。同时，“管理不仅仅是政府的事”，《规划》也特别强调了政府依法管理，加强行业自律、社会监督，加强社会公众的参与。

此外，《规划》还对建立健全互联网用户权益保护机制做了特别规定，“这在过去的规划中是不多见的”，余晓晖说。

规划有哪些亮点？

对于《规划》的亮点，余晓晖认为，从征求业界专家和企业等各方面的意见看，主要有四个方面：

一是对互联网的定位比较准确，立意较高，将我国互联网的发展放在国际大背景下，从我国经济社会发展角度去考虑。“将互联网定位为国家战略性的基础设施，它是经济社会发展的平台，是构建我国信息社会的基石，与经济发展、社会服务、科技创新、人民生活息息相关。除此之外，也是我们参与网络空间的国际竞争的重要平台和载体。”

二是对互联网行业关键环节和要素统一考虑并形成体系。“从指导思想开始，对经济社会发展、自身的发展能力、国际化以及网络信息安全、消费者权益等各方面都有一套总的思路，和后面的目标设计达到了较好的呼应。这是一个完整的互联网行业规划，利益相关者的诉求都得到了体现和回应。”

三是保障措施与我国互联网发展实际、特点结合得比较好。《规划》中对中小企业的关注、对市场环境的关注等方面，比较符合实际。

四是关注到了互联网的国际治理，视野不仅局限在国内，也放眼全球。

中国互联网发展最缺什么？ 

对我国互联网在“十二五”期间的发展，《规划》提出了七项目标，“目标的设计实际上是我们对于互联网的判断。”余晓晖表示，“我们会考虑互联网发展的最关键要素是什么。”

七个目标中，“对经济社会贡献持续提高”放在第一，而此后的六个目标，则分别涉及互联网自身发展水平、应用创新、网络设施、基础资源、战略新兴产业、市场竞争环境和发展保障能力等方面。“这七个方面是我们认为互联网发展的最关键要素，是核心指标。”余晓晖说。

对于目标中涉及的一些具体指标，他介绍说，“大部分指标要经过测算，了解过去的情况、目前的水平以及未来的潜力，对其进行预判，这个过程与别的行业没有本质区别”。不过他同时也表示，其实数量指标并不是最主要的，“互联网的发展可能比我们预期的要快”。

《规划》也提出了“十二五”期间互联网发展的九大任务和八项保障措施。对此，他表示，这九项任务是为目标服务的，而八项保障措施则基于任务目标，同时也是对互联网现状的思考，“是我们认为当前需要改善的方面，也听取了各方面的需求”，余晓晖表示，实现这些目标和任务，需要政府、企业行业协会和社会公众的共同努力。

在余晓晖看来，中国的互联网企业目前已经拥有一定的市场话语权，“希望到‘十二五’末，在市场话语权继续增大的同时，能够从集成创新、应用创新走向基础架构创新和原始创新，在技术创新、商业模式创新方面有更大话语权，形成更多有国际影响力的互联网企业”。